２０００/２

维护行业合法权益呼吁解决多头管理问题

江西省装饰行业协会

　　在我国改革开放的宏大的主旋律中，随着国民经济稳步发展，人民生活显著提高，建筑装饰行业获得了前所未有的发展机遇，奏出了一出出华彩的乐章。然而，令人十分遗憾的是，由于众所周知的原因，在欢快优美的乐曲中不时迸发出一个巨大的阻塞音——不和谐音符，致使装饰行业无论是行政主管部门还是施工企业，大范围地受到侵权和损害。个别部门出于非正常利益驱动，无视装饰发展历史，不顾的整体性的科学规律，公然违反现行法律、法规，主观臆断出一个所谓的“室内装饰”新兴行业，强行纳入它的管辖之中。其危害的势态一度愈演愈烈，企业苦不堪言，市场异常混乱，工程质量受到严重威胁，国家税费遭受巨大流失。这几乎成了全国普遍性和“老大难”问题。而江西则是“重灾区”之一。

　　关于某部门插手装饰行业管理的错谬问题，大家都很熟悉，我们在不同时间、不同地点作了坚决抵制，取得了相当成效。以下就我们如何维护行业合法权益，呼吁解决多头管理的问题，向业内作个简报。

　　一、依法维护行业权益天经地义

　　江西省是我国装饰头管理情况严重的省份之一，个别国家置国家的法律、法规和“三定方案”于不顾，将一个完整的装饰行业人为地肢解出所谓“室内装饰业”，从上到下，几乎都成了“室内行管办”。

　　面对这个貌似合法的庞然大物，我们冷静务实知难而进，透过纷繁复杂的现象，揭示问题的危害及其实质。

　　1、调研入手，搞清问题的来龙去脉，统览全局

　　这方面，感谢中国建筑装饰协会，及时编发了详尽的《资料汇编》，收入了论争双方的文件，使我们得以了解问题的起因和发展过程；同时针对我省的实际情况，通过不同渠道，收集到对方的相关资料。这样，我们掌握了事情的全貌，就能全面地作出分析判断。纵观全局，我们认为全部问题的实质在于：当我国由于改革开放推动生产力的大解放，一方面：装饰行业具有强劲的发展势头，成为国民经济新的增长点；另一方面，国家管理部门某些人员在社会转型期间缺乏足够的科学素养和与之相适应的政策思想水平。以致在中央确立了建设社会主义法治国家的基本方略之后，“人治”思想的残余仍然顽强地表现出来。基于这样一种认识，我们在学习和研究了我国现行的有关法律法规后，清醒地认识到，当前这种多头管理的混乱局面只能是暂时的现象。只要我们的党和国家坚定不移地走依法治国的道路，就必然迟早要摒弃政出多门的错误做法，还行业管理一方蓝天。作为装饰个省属行业社团组织，协助建设行政主管部门理顺装饰行业政出多门问题，规范装饰市场管理，完全是件义不容辞、责无旁贷的工作。

　　2、加大宣传，力排干扰，积极支持和坚决维护建设行政主管部门对装饰市场管理的权威

　　1997年7月，南昌市的“室内装饰行管办”蒙蔽其他几个不明真相的部门联合发通知，登广告，宣传车上街散发传单，公然点名责令原已在建设行政主管部门领取了资质证书的企业，即时到他“行管办”去重新登记发证，否则要“按规定处理”，其势汹汹，将原本在政府职能部门之间的内部矛盾公开激化，许多装饰行业一时不知所措。针对这一突发的复杂局面，我们及时收集情况和资料向省建设厅汇报，在省建设厅的大力支持下，南昌市建管局适时召开南昌地区一百多家装饰企业负责人大会，省建设厅、市建管局和省装协领导都旗帜鲜明地讲了话的，一致明确表示：别的部门散发的“公告”对已由建设行政主管部门颁发资质证书的企业没有任何法律约束，并从装饰业的发展历史，建筑与装饰的科学统一性和国家现行法规政策的结合上，阐明了建设行政主管部门对装饰市场拥有无可争辩的依法行政权力。会上，当场已有几家企业表态，坚决拥护和服从建设行政主管部门的管理。从而在省会城市稳定了军心，有益于辐射全省，有效地遏制了对手扩张势头。既然问题是全省性普遍存在，那我们已必须在全省范围内依靠各级建设行政主管部门共同努力来清除多头管理的影响，依法维护合法权益。为了使各地、市、县建设局和协会联络处便于开展工作，我们以省厅和协会名义编印了12万字的《装修装饰行业管理资料汇编》600册，分发省、地、市党政部门管建筑业的领导和各地建管部门。《汇编》包括国家有关建筑装饰装修法律和法规，中央领导人的讲话、全国4起典型的有关装饰装修和某个部门的行政诉讼案判决书（无论是他们状告建管，还是建管状告他们，均为建管胜诉），以及这多头管理问题的发生、发展的来龙去脉情况，使各级了解事情真相、了解现行法规依据，从而明辨是非、有针对性地解决有关矛盾。

　　协会还先后以电话答复、接待来访和寄送（传真）材料的方式，支持了吉安、萍乡、赣州、丰城、莲花、安义、宁都、新干、高安、进贤、新建、瑞昌、石城、九江等10多个地、市、县建设行政主管部门坚持依法行政；理直气壮地加大对装饰市场管理的力度，受到省厅和各地的好评。

　　通过新闻媒体，以摆事实中，讲道理的方式，阐述装饰业多头管理弊端和违法性，先后有《经济晚报》、《南昌晚报》和《中国改革报》记者到省装协第三次会员代表大会上召开座谈会作专题采访，并以整版篇幅发表了记者的调查报告，呼吁尽快解决装饰多头管理问题，引起较大社会反响。中国社科院、《经济日报》集团公司、南昌大学等专家、学者均以专稿对此用出评论，体现了公平、公正的舆论监督。

　　3、运用法律武器、维护行业合法权益

　　几年来，我们对多头管理的对立双方所持的行业依据作了分析研究和对比，结果表明，另一个部门迄今为止的唯一依据仅仅是1992年对两个部门的复函，也叫“31号批复”。严格来说，这不能算作法律、法规、国家标准。而且这种斡旋、协调两个部门职能分工的意见，很快即被1993年国务院颁发的规定机构、编制、职能的“三定方案”所取代1993“三定方案”中他们“室内装饰”管理职能，去年国务院实行机构改革，在1998年的“三定方案”中，它们原有的总会撤消，改为二级局，它们及其主管单位的“三定方案”中依然都没有“室内装饰”管理职能。这说明1992年“31号批复”的发文单位已经意识到了这一问题。在我国文件规范体系中，除有明确规定，一般来说同一问题性质的文件，先发文件总是因后发文件而自行失效。难怪安徽省黄山市屯溪区人民法院在一起因多头管理引发的行政诉讼案的审结报告中说：该“31号批复”发文单位“并非行政机关的立法机构，其文件内容不应当亦不可能与国家一般法律如《标准化法》等相抵触，也并非是规范性文件，故不具有普遍法律效力”；这个文件只是“为解决下属两部门分工争议的建议和调解意见，并非具有普遍执行效力的规范性文件，更不是人民法院审判工作的依据”。

　　现在我们再来看建设口有什么根据依示行政拥有对装饰行业的行政主管权力。据我们收集到的资料，迄今为止，我国现行法律、法规、国家标准中有《标准化法》及其《实施条例》、《建筑法》、《消防法》、《国民经济行业分类与代码》、强制性国家标准《建筑内部装修设计防火规范》、公安中30号令《建筑工程消防监督审核管理规定以及建设部、监察部联合部令68号《工程建设若干违法行为处罚办法》等7个文本，明确规定了不论室内、室外装饰装修都是建筑行为，都归建设行政主管部门管理。这还不包括建设部以以部长令和其他法规形式颁布的装饰行业管理文件。除上述文件外，在我们江苏省、还有省政府31号令颁发的关于建筑工程（含建筑装饰）招投标管理办法，是省建设厅行政执法依据。

　　在上述文件中，对于建筑业的根本大法《建筑法》，某些部门甚至妄加评论，权作出有利于他们的法律解释，说什么《建筑法》不包括装饰行业，因而室内装饰的管理就非它莫属了。其实，他们根本不懂得作为美化环境功能为主装饰行业，本身就包含在建筑业内，大法中对题内应有之义没有必要重复；而只在涉及主体结构安全的装修总是在第49条、70条作出规定。他们还不懂得装饰装修在相关法律、法规中的规定，比如《消防法》中第十条就明确规定，按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，建设单位应当将该工程的消防设计图纸及其有关资料报送公安消防机构审核；未经审核或者经审核不合格的“建设行政主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得施工”；第十一条规定：“公共场所室内装修、装饰根据国家工程建筑消防技术标准的规定，应当使用不燃、难燃材料”。此外还有公安部长驷驹签发的30号令和国家技术监督局、建设部联合发布的强制性国家标准《建筑内部装修设计防火规范》这些文件都明确规定了建筑内部装饰装修属于建筑范畴，其行业管理归属建设部。这是无可争辩的事实。以事实为依据，以法律为准绳，就成为我们在抵制多头管理斗争的信条。同时，我们还把法律的武器交给受政出多门之苦的广大企业，选择几起典型的行政诉讼案例广泛宣传，让他们自觉依法维护自身合法权益。

　　万安县有家四级装饰公司经理叫郭水平，在建设口办了资质和施工许可证，当地“室内行管办”强行拆除他已吊好的顶棚，威胁利诱，要他“改换门庭”。郭经理有了我们的法律交底，硬是不就范，还与之辩论，当地对他也无可奈何，表现确有依法维权的水平；南昌有家三级装饰公司在外县施工，手续齐备，被当地“行管办”下处罚通知要罚款4000元，还抢走一台空压机。这公司老总请我们协会和新闻界人士去采访，并声称宁可打官司花掉10万元，也不给他交4000元，硬是不到他那儿办证；瑞昌市一家装饰企业将当地“室内行管办”告上法庭，我们协会请来了电台、电视台、报社记者去旁听、采访，协会将有关法律和案例资料送给法院办案人员，结果判决撤销“行管办”的处罚通知，返还被扣押的空压机，被告承担1000元诉讼费。九江县有家建筑公司兼营装饰，领导人很有法律意识，力挫多头管理的4次干扰，说是唯独某公司抗拒它的规范管理。这家公司也不含糊，也书面函复并抄报县长、副县长，严肃指出对方“4次派员妨碍和阻挠我公司依法进行的建筑施工活动，在工地非法扣押电锤等工具（被工人夺回），希望类似行为不要再度发生。否则，由此产生的一切后果，我公司将按照《建筑法》第一章第五条之规定，依法保护我企业的合法权益”。这个事例说明，无论是从眼前利益还是长远利益看，在我们普及法律常识是非常重要的工作。

　　二、顾全稳定大局，按组原则办事

　　安全团结的大局来之不易，也是解决矛盾的前提。因此，我们坚持多头管理问题既要解决，又要讲究方式方法，不给领导添乱。考虑到省里主要党政领导和省人大法工委领导公务繁忙，就把有关法律、法规等资料摘编成4期简明扼要的《领导参阅》给他们报送，协会领导和省建设厅有关处长二次向省编委领导系统汇报情况，提供资料，还召集部分企业座谈，使编委领导直接倾听企业呼声；2次向省政府法律局汇报；在省政府常务会议讨论我省《建筑市场管理条例》时，我们编印了全国20多个省、市已经生效的“建管条例”中关于装饰装修的法定界定，由省厅上报参考；前不久，我们把对方出台的文件、规定中违反现行法律、法规的内容系统摘编出来，按问题分类对照，并加点评，使人一目了然看出多头管理造成法律秩序的极大混乱，看出问题的严重性。此外，我们专程向省委政策研究室，向新华社江西分社作了汇报，使这一“老大难”问题在“内参”中得到反映。这些努力，都有助于推动问题的正确解决。如省编委分管省级机关“三定方案”的一位领导就认为我们的汇报实事求是，有法律依据，表示要在省级机关机构改革中来理顺解决这个问题。

　　总而言之，多头管理问题虽然错综复杂，但我们主要从建筑装饰的历史延续性，建筑科学的整体性和现行法律规范的高度来认识，不怨天尤人，不无所事事，坚定必胜信念；在方式方法上掌握“有理、有利、有节”，再加一个“有恒”（持之以恒），相信总是能够感动“上帝”，正本清源，还事物以本来面目的。“一切政府机关都必须依法行政”，这是党的十五大精神中一再重申的指导思想。

　　需要特别强调一下的是：我们在这项工作中，及时得到中国建筑装饰协会的正确指导，得到了河南鹤壁、安徽黄山等建设行政主管部门及其它一些兄弟协会的大力支持，提供情况、资料在此一并表示衷心感谢。

　　在排除多头管理方面我们做了一些工作，还要继续努力，希望继续得到大家的热心关注和强力支持。

（执笔：曾及珩）

　　曾凡珩：笔名一鸥，大专文化，1989年参与江西南方建筑装璜配套公司创业（现为装饰施工一级、装饰设计甲级企业），任办公室主任，1996年到江西省装饰行业协会，任专职副秘书长。